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黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”“深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，離不開(kāi)立法保障。作為一種新型的法治工具，區(qū)域協(xié)同立法有助于提高區(qū)域法制的協(xié)調(diào)性，促進(jìn)區(qū)域范圍內(nèi)的資源共享與合作，合力應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)的共同問(wèn)題，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展邁向更高水平。

黨的十八大以來(lái)，各地積極探索協(xié)同立法新模式，圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、交通一體化等取得了一系列重要立法成果。長(zhǎng)三角地區(qū)江浙滬皖四地人大協(xié)同立法，極大滿足了區(qū)域內(nèi)的法制需求。四地在大氣污染防治方面的協(xié)同立法，做到了同步立項(xiàng)、同步起草、同步審議、同步通過(guò)和同步實(shí)施。北京、天津、河北三地建立京津冀協(xié)同立法機(jī)制，推出了機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例等區(qū)域協(xié)同立法成果。不久前，四川、陜西、甘肅三省人大常委會(huì)公布了各自制定的關(guān)于加強(qiáng)大熊貓國(guó)家公園協(xié)同保護(hù)管理的決定。這是三省開(kāi)展協(xié)同立法、共同推進(jìn)大熊貓國(guó)家公園高質(zhì)量建設(shè)的重要舉措。

2022年，修改后的地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法以法律形式明確了區(qū)域協(xié)同立法的相關(guān)內(nèi)容。2023年，修改后的立法法明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。至此，區(qū)域協(xié)同立法制度正式以法律形式確定下來(lái)。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)的背景下，各地應(yīng)深化對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的研究，構(gòu)建科學(xué)有效的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制。同時(shí)，還要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，遵循和把握地方發(fā)展的客觀規(guī)律，在立法權(quán)限范圍內(nèi)增強(qiáng)協(xié)同立法的針對(duì)性、可操作性，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的良法善治與協(xié)調(diào)發(fā)展。

健全協(xié)同立法頂層設(shè)計(jì)。區(qū)域協(xié)同立法，既要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，站在國(guó)家層面總攬全局；也要立足當(dāng)前實(shí)際，充分考慮各地的可承受度。建議在立法法中明確區(qū)域協(xié)同立法的基本含義、法律地位、目標(biāo)、原則，明確各上下級(jí)之間的協(xié)同立法權(quán)限、程序、效力位階等內(nèi)容，為區(qū)域協(xié)同立法提供上位法依據(jù)。

完善協(xié)同立法工作機(jī)制。首先，充分發(fā)揮各級(jí)人大及其常委會(huì)的作用。上級(jí)人大及其常委會(huì)可以通過(guò)立法、建議等方式對(duì)區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行指導(dǎo)。不同區(qū)域在進(jìn)行協(xié)同立法后，可以進(jìn)行交叉?zhèn)浒?，保障區(qū)域性法規(guī)的整體性和協(xié)同效果。其次，構(gòu)建聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議是由協(xié)同立法成員方的人大常委會(huì)、政府及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成的會(huì)議機(jī)制，旨在加強(qiáng)區(qū)域立法的協(xié)調(diào)與合作。要推動(dòng)該機(jī)制覆蓋區(qū)域協(xié)同立法的全過(guò)程，包括立法準(zhǔn)備、立法論證、立法起草、立法修改和立法審議等階段。最后，明確立法規(guī)劃。各地在編制區(qū)域協(xié)同立法規(guī)劃和立法計(jì)劃時(shí)，要堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，與國(guó)家立法規(guī)劃、立法計(jì)劃相協(xié)調(diào)；要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和民主法治建設(shè)等情況，統(tǒng)籌安排立法工作；要廣泛征集社會(huì)各方面的意見(jiàn)和建議，進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)估和論證。

堅(jiān)持“全局為重、協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則。“法不察民情而立之，則不威?！眳^(qū)域協(xié)同立法要充分尊重各地實(shí)際，體現(xiàn)各地社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)民生、歷史文化等特點(diǎn)。既要尊重每個(gè)地方的特色，又要著眼于整個(gè)區(qū)域的利益，堅(jiān)持“全局為重、協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則。首先，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，進(jìn)行精準(zhǔn)立法。把準(zhǔn)區(qū)域協(xié)同立法的需求脈搏，針對(duì)區(qū)域的實(shí)際需求進(jìn)行立法，既不簡(jiǎn)單移植上位法的內(nèi)容，也不盲目照搬其他地區(qū)的協(xié)同立法內(nèi)容，要在滿足地方立法需求的基礎(chǔ)上，充分彰顯區(qū)域立法的個(gè)性化、地方特色。其次，立足地方實(shí)際，積極回應(yīng)地方立法訴求。既要立足于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，也要立足于地方自然環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣和文化傳統(tǒng)等，圍繞制約地方發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行深層次、多角度的協(xié)同立法。

推動(dòng)協(xié)同立法落地實(shí)施。法律的生命力在于實(shí)施。要通過(guò)綜合制定規(guī)章制度、共享執(zhí)法資源、協(xié)調(diào)行政分配、完善基礎(chǔ)設(shè)施等方式來(lái)保證法律的落實(shí)。

一是要健全相應(yīng)的執(zhí)法保障制度。為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同，須搭建跨越行政界限的合作平臺(tái)，構(gòu)建信息共享與數(shù)據(jù)交流的橋梁。在執(zhí)法領(lǐng)域，建立跨地域的執(zhí)法合作體制。一方面，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可共同展開(kāi)行動(dòng)，統(tǒng)一查處違規(guī)行為；面對(duì)復(fù)雜狀況，不同區(qū)域執(zhí)法部門可攜手展開(kāi)聯(lián)合調(diào)查。另一方面，亦需確立一致的執(zhí)法準(zhǔn)則和程序，確保各地執(zhí)法行為一脈相承。需要留意的是，區(qū)域協(xié)同立法執(zhí)法保障制度的實(shí)施舉措，會(huì)因地區(qū)和領(lǐng)域的不同呈現(xiàn)差異。例如，京津冀三地在大氣污染防治方面，明確了建立協(xié)同機(jī)制、環(huán)評(píng)會(huì)商、協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)防聯(lián)治等重要內(nèi)容。

二是要建構(gòu)區(qū)域協(xié)同立法后評(píng)估機(jī)制。一方面要明確評(píng)估主體。協(xié)同立法機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)自行制定的規(guī)范性法律文件進(jìn)行評(píng)估，成為立法后評(píng)估的主要模式。在這個(gè)過(guò)程中，協(xié)同立法機(jī)關(guān)是關(guān)鍵的評(píng)估主體，為協(xié)同立法效果的審視提供了重要支撐。同時(shí)，實(shí)施機(jī)關(guān)因具備對(duì)法律法規(guī)實(shí)際應(yīng)用的深入了解，也承擔(dān)著重要的評(píng)估使命。此外，為了防止協(xié)同立法過(guò)程中的片面性，以及地方保護(hù)主義的干擾，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的介入顯得尤為重要，以確保評(píng)估的公正性和中立性。另一方面要明確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域協(xié)同立法后評(píng)估涵蓋廣泛，不僅審視協(xié)同立法規(guī)則的靜態(tài)構(gòu)造，更囊括整個(gè)立法過(guò)程的動(dòng)態(tài)變遷。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不僅應(yīng)以合法性、合理性、實(shí)效性、技術(shù)可行性為基石，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)立法結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性、立法目標(biāo)與原則的一致性、具體制度規(guī)則與區(qū)域政策的協(xié)調(diào)性，以及實(shí)施效果的協(xié)同性。

（作者：王曉萌 夏錦文，分別系南京師范大學(xué)中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院特約研究員；江蘇省社會(huì)科學(xué)院黨委書記、院長(zhǎng)，江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心主任）

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